삐걱대는 대북제재 공조…"미국법 충족해야 제재 완화"

한국과 국제사회의 대북제재 완화에 대한 시각차가 커지고 있습니다. 미국 국무부와 유엔은 북한의 대량살상무기 개발에 거듭 우려를 표하며 제재 이행을 강조한 반면, 한국은 고위 관리가 직접 나서 미국에 전향적 조치를 촉구하고 있습니다. 미 제재 전문가들은 한국 정부가 국제무대에서 북한의 주장을 옹호해선 안 된다며, 대북제재는 법에 명시된 조건이 충족돼야 완화될 수 있다고 지적했습니다. 백성원 기자가 보도합니다.

워싱턴에선 한국 정부의 거듭된 대북제재 완화 요구가 북한의 불법 자금 조성을 막으려는 국제적 협력을 훼손할 수 있다는 비판이 나옵니다.

북한과 대화가 재개돼도 비핵화 논의가 아닌 ‘대북제재 성토장’으로 변질될 수 있고, 북한이 노리는 미-한 간 반목과 정치적 분열의 함정에 빠질 수 있다는 우려가 담겼습니다.

킹 맬로리 랜드연구소 국제위기안보센터 국장은 VOA에 “북한이 6자회담 당사국들을 반목 시켜 어부지리를 얻거나 일본, 미국, 한국의 민주적 선거 과정에 개입하기 위해 협상의 망령을 이용하도록 놔둬선 안 된다”고 밝혔습니다.

[킹 맬로리 랜드연구소 국제위기안보센터 국장] “The DPRK should not be allowed to play the Six Party Talks member states off against one another. It should not be allowed to use the specter of negotiations to interfere in or manipulate the democratic electoral processes of Japan, the United States or the ROK either.

제재 완화가 대화 재개의 유인책이 되고, 이에 따른 북한과의 관여 기회가 한국 국내 정치에 악용돼선 안 된다는 목소리는 최근 정의용 한국 외교부 장관의 ‘대북제재 완화’ 구상이 나오면서 더욱 높아졌습니다.

앞서 정 장관은 지난달 22일 미국외교협회(CFR) 대담회와 지난 1일 국정감사에서 연이어 “제재 완화나 해제를 검토해야 할 때”라고 주장했습니다.

[현장음: 정의용 한국 외교부 장관 (1일 국회 외통위 국정감사)] “그렇습니다. 이제는 제재 완화도 검토할 때가 됐다는 겁니다.”

지난달 30일 공개된 워싱턴포스트와의 인터뷰에선 미국 정부가 대면 협상에서 북한에 제공할 수 있는 구체적 인센티브를 상세히 밝혀야 한다고 요구한 것으로 보도됐습니다.

‘유엔 안보리 결의안의 완전한 준수와 기존 모든 유엔 제재의 완전한 이행의 필요성을 강조한다’는 미국 국무부의 일관된 메시지와 온도차가 뚜렷합니다.

아스펜연구소 독일 지부 소장을 지내며 미-북 간 비공식 접촉을 주선했던 맬로리 국장은 “정의용 한국 외교부 장관이 대화 재개를 위해 북한에 구체적인 유인책을 제공하자고 제안한 것은 바람직하다”면서도 “미국과 한국 모두 대화 재개의 전제조건으로 대북 제재 완화에 동의해서는 안 된다”고 밝혔습니다.

[킹 맬로리 랜드연구소 국제위기안보센터 국장] “I believe that ROK Foreign Minister Chung Eui-yong’s suggestion that concrete incentives be offered to the DPRK to resume talks is a good one. However, neither the United States nor the ROK should agree to loosen sanctions on the DPRK as a precondition for renewed talks. Setting preconditions in this way is a tried and true DPRK tactic that was used in two previous failed rounds of negotiations. The DPRK - in bad faith - repeatedly exploited the U.S. and ROK desire for a negotiated settlement to extract unilateral relief from international sanctions imposed on it because of its aggressive behaviors.

“이런 식으로 전제조건을 설정하는 것은 지난 두 차례의 실패한 협상에서 시도된 북한의 전술이며, 북한은 자신들의 공격적 행동 때문에 부과된 국제 제재에 대한 일방적 완화를 끌어내기 위해 협상을 통해 문제를 해결하려는 미국과 한국의 희망을 악의적으로 거듭 이용해왔다”는 이유를 들었습니다.

한국 외교부는 5일 정의용 외교부 장관의 ‘대북제재 완화’ 구상에 대해 북한의 대화 복귀 시 적극적으로 검토해볼 필요가 있다는 취지라고 밝혔습니다. 정의용 장관의 발언이 알려진 뒤 미 국무부가 ‘통일된 메시지’를 주문하며 유엔 안보리 결의 이행을 촉구한 뒤에 나온 해명입니다.

국무부 대변인실 관계자는 지난 1일 정 장관 발언에 대한 VOA의 논평 요청에 “국제사회는 북한이 도발을 중단하고 유엔 안보리 결의에 따른 의무를 준수하며 미국과 지속적이고 집중적인 협상에 임해야 한다는 강력하고 통일된 메시지를 보내는 것이 중요하다”고 답했습니다.

[국무부 대변인실 관계자] “It is important for the international community to send a strong, unified message that the DPRK must halt provocations, abide by its obligations under UN Security Council resolutions, and engage in sustained and intensive negotiations with the United States.”

워싱턴의 제재 전문가들은 한국 정부 고위 관리가 국제무대에서 북한의 입장을 대변하는 듯한 발언을 한 것은 적절치 않다며 대북제재 완화 주장을 정면으로 반박했습니다. 제재 완화는 신뢰 구축에 도움이 되는 대신 수십 년간 반복돼 온 북한의 정치전과 협박 외교가 작동한다는 확신을 김정은에게 줄 뿐이라는 비판이 나옵니다.

백악관 국가안보회의(NSC) 비확산·생화학방어 선임국장을 지낸 앤서니 루지에로 민주주의수호재단(FDD) 선임연구원은 VOA에 “김정은이 비핵화에 대해 진지하다는 어떤 증거도 없이 제재를 완화하는 것은 1994년 이후 미국과 한국이 시도했다가 김씨 일가의 함정에 빠진 것과 똑같은 실패한 정책이 될 것”이라고 지적했습니다.

[앤소니 루지에로 FDD 선임연구원] “Offering sanctions relief without any evidence that Kim is serious about denuclearization is that same failed policy the U.S. and South Korea have tried since 1994 and falls right into Kim’s trap.”

루지에로 연구원은 “김정은이 탄도미사일 능력을 진전시키기 위해 교착 상태를 이용하고 있다는 정 외교부 장관의 말은 옳다”면서 “김정은은 시간을 핵 프로그램을 확장하는 데 사용하고 있다”고 말했습니다.

[앤소니 루지에로 FDD 선임연구원] “Foreign Minister Chung is correct that Kim Jong Un is using the impasse to develop his ballistic missile capabilities. Kim is using the time to expand his nuclear program.”

워싱턴포스트에 따르면 앞서 정 장관은 “현 상태가 계속 유지되도록 한다면 북한 미사일 능력의 강화로 이어진다”며 “우리는 그것을 매우 걱정하고 있다”고 말했습니다.

하지만 루지에로 연구원은 오히려 제재가 정 장관이 우려하는 북 핵 개발 의지를 억제하고 있다고 진단했습니다. “김정은은 제재야말로 그의 핵과 미사일 프로그램을 다룰 수 있는 미국과 한국의 유일한 방안이자 비핵화 강제 방안이라는 사실을 잘 알고 있고, 이것이 그가 제재 완화를 원하는 이유”라는 설명입니다.

[앤소니 루지에로 FDD 선임연구원] “He wants sanctions relief because he knows sanctions are the only way the U.S. and South Korea can address his nuclear and missile developments and sanctions will force him to denuclearize to maintain the Kim family’s grip on North Korea.”

무엇보다 중요한 건 현행 대북제재는 정치·외교적 판단 외에 근본적으로는 법에 근거한 조치라는 점입니다. 단순히 대화 재개나 신뢰 구축을 목적으로 제재 완화나 해제를 결정할 수 없으며, 한시적 중단과 해제에 필요한 법적 요건을 철저히 준수해야 한다는 뜻입니다.

2016년 시행된 미국의 ‘대북제재와 정책강화법’ 초안 작성에 참여한 제재법 전문가 조슈아 스탠튼 변호사는 “제재 완화 조건은 법에 명시된 것임을 기억해야 한다”고 말했습니다. “북한이 미사일을 시험 발사하면서 선의의 협상을 하지 않고 무장해제를 하지 않고 있기 때문에 대통령은 ‘대북제재와 정책강화법’ 401조와 402조에 규정된 조건이 충족됐다고 증명할 수 없다”는 설명입니다.

[녹취: 조슈아 스탠튼 변호사] “Remember the law sets conditions for sanctions relief. And because North Korea is testing missiles and not negotiating in good faith and not disarming, the president can't make the certifications required in sections 401 and 402 of the North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act. So in order to do that, he has to break the law or get Congress to change the law, which isn't going to happen after a whole bunch of missile tests and a lot of hacking and other atrocious behavior by North Korea.”

“따라서 대통령이 대북제재의 한시적 중단이나 해제를 승인하려면 법을 어기거나 의회의 법 개정을 유도해야 하는데, 북한의 미사일 시험 발사와 거듭된 해킹, 그 밖의 잔인한 행동을 고려할 때 그런 일은 일어나지 않을 것”이라고 말했습니다.

스탠튼 변호사는 “한국 정부 관리들이 북한의 변호사 역할을 하고 있지만 훌륭한 변호사는 아니다”라며 “훌륭한 변호사라면 유엔 안보리 결의안을 읽어봤을 것”이라고 꼬집었습니다. 그러면서 “유엔과 미국 제재에 대한 명백한 위반이 될 만한 무모한 계획이 1주일이 멀다 하고 서울에서 계속 들려온다”고 비판했습니다.

[녹취: 조슈아 스탠튼 변호사] “They're basically North Korea's lawyers there, but they're not good lawyers, because a good lawyer would have read the Security Council resolutions. It seems as if a week cannot pass that they don't hear about some harebrained scheme coming from Seoul, that would be a flavored clear violation of the UN or US sanctions or both.

게다가 대북제재 완화에 대한 워싱턴의 부정적인 시각은 이미 약속한 모든 조치를 세분화해 모종의 대가가 먼저 지불돼야 다음 단계로 넘어가는 시늉을 하는 북한의 오랜 전술에 대한 피로감이 반영돼 있습니다.

스티븐 비건 전 국무부 부장관은 지난 6월 미국군축협회와의 인터뷰에서 북한의 이 같은 ‘살라미’ 전술에 대해 “그들은 자신들이 지켜야 하는 약속은 최소화하고 가능한 한 적게 포기하길 원하면서 일방적인 양보를 얻어내길 바랐다”며 “그런 일이 일어나기란 불가능했다”고 회고했습니다.

워싱턴에서 ‘북한을 대화 테이블로 유인하려면 구체적인 인센티브를 제공해야 한다’는 한국 정부 입장을 해묵은 북한의 ‘게임’으로 보는 이유입니다.

니컬러스 에버스타트 미국기업연구소(AEI) 선임연구원은 “우리는 30년 동안 이어진 이 핵 ‘드라마’에서 북한과 협상하면서 서방세계가 항상 첫걸음을 내디디면 북한은 양보를 받아낸 뒤 더 많은 것을 요구하는 양상을 되풀이해 왔다”고 지적했습니다.

[녹취: 니컬러스 에버스타트 AEI 선임연구원] “We've had 30 years of letting the West take the first step and negotiating in this nuclear drama with the DPRK, and the West always takes the first step, and the North Korean side always pockets the concession and asks for more.”

따라서 “북한에 또다시 화답 받지 못할 양보를 제공하고 싶다면, 북한이 갑자기 우리와 상호적인 과정에 관여하려 한다는 환상을 가져선 안 된다”고 말했습니다.

[녹취: 니컬러스 에버스타트 AEI 선임연구원] “So, if we want to offer a concession that will not be reciprocated, I don't think we should have any illusions that North Korea is suddenly about to engage in a reciprocal process with us.”

전문가들은 ‘제재가 북한의 비핵화를 이끌지 못했다’는 일각의 지적에 대해서도 대북제재는 애당초 비핵화를 겨냥한 ‘처방’이 아니라 금지된 무기 실험에 대한 ‘처벌’ 성격임을 간과한 오해라고 일축했습니다. 제재는 목적 달성을 위한 도구가 아니라 북한의 도발에 따른 ‘결과’라는 설명입니다.

다만, 사후에 가해진 제재를 북한의 핵 개발 의지를 꺾는 데 활용할 잠재성은 충분하다고 진단했습니다. 당장 북한의 완전한 비핵화를 기대할 수 없는 만큼, 일단은 북한의 실질적인 핵 능력 축소와 확산 방지를 제재 완화와 연동시키자는 제안입니다.

맬로리 국장은 이를 위해 종전선언 대신 아예 한국전쟁을 공식적으로 끝내는 평화협정에 목표를 둔 높은 조건을 내걸어야 한다고 주장했습니다. “북한 정권이 생존을 보장받기 위해 확보한 핵무기를 포기할 가능성은 낮은 만큼, 북한의 비핵화를 기대하는 것은 완전히 비현실적”이라는 인식이 깔렸습니다.

[킹 맬로리 랜드연구소 국제위기안보센터 국장] “I think it is a good idea to discuss not a declaration but a treaty formally ending the Korean War. In my opinion, it is utterly unrealistic to expect the DPRK to denuclearize. Pyongyang acquired these weapons to ensure regime survival and is unlikely to forsake them for that reason. What we can do is to ask the DPRK to agree to limit its nuclear and missile buildup, and cease proliferating weapons of mass destruction, missiles and conventional weapons as a confidence building measure to dispel the distrust that Foreign Minister Chung speaks of.”

따라서 “우리가 할 수 있는 일은 정 장관이 말하는 불신을 불식시키기 위한 신뢰 구축 방안으로 북한에 핵과 미사일 증강을 제한하고 대량살상무기, 미사일, 재래식무기의 확산을 중단할 것을 요청하는 것”이라고 제안했습니다.

또한 “미국과 한국은 북한이 군비통제 합의를 준수하고 확산을 계속 자제하면서 법적 구속력을 갖는 평화협정을 선의로 협상하는 동안 유엔과 유럽연합, 그리고 다른 8개국이 부과한 제재 일부가 일시적으로 완화될 수 있음을 알려줄 수 있을 것”이라고 설명했습니다. “이런 제재 조치는 북한이 10년 정도 되는 장기간의 약속을 이행하면 결국 해제될 수 있을 것”이라는 게 조건입니다.

[킹 맬로리 랜드연구소 국제위기안보센터 국장] “The United States and ROK could, in turn, spell out some of the sanctions imposed by the UN, the EU, and eight other countries that might temporarily be loosened while the DPRK observes agreed arms control limits, continues to refrain from proliferation and negotiates a legally-binding peace treaty - in good faith. Those sanctions could eventually be eliminated, once the DPRK has honored its commitments for an extended period - say 10 years.”

반면, 워싱턴 일각에서 제기되는 즉각적인 제재 완화 주장은 북한의 핵·미사일 능력이 계속 강화되는 현재의 교착국면을 타개해야 한다는 현실론, 그리고 제재가 정권을 압박하는 대신 민생 경제에 타격을 준다는 인도주의적 관점에 근거를 뒀습니다.

브래들리 뱁슨 전 세계은행 고문은 “식량, 보건 등 특정 부문에 대한 제재 완화와 지원 의지를 실행하기에 적당한 시기”라며 “북한인들이 큰 어려움에 빠진 상황에서 군사 관련 문제에만 초점을 맞출 경우, 장기적으로 좀 더 큰 의제로 나아가기 위한 신뢰를 쌓을 수 있을지 의문”이라고 말했습니다.

[녹취: 브래들리 뱁슨 전 세계은행 고문] “I think targeted sanctions relief, some willingness to help them on the positive incentives front focused on human security and issues in food and health, I think, would be—timing is a good time to do that right now. They're in real trouble and they know and we all know it. And if we ignore it just to say we only want to focus on the military stuff. I'm not sure that creates the right atmosphere for getting a relationship of trust that can move the bigger agendas forward in the longer term.”

특히 “북한인들이 실제로 인간 안보(human security) 위기에 처했다는 사실을 인식해야 한다”며 “단순히 인도주의적 지원을 좀더 용이하게 하는 제재 면제로는 이런 어려움을 해소하기에 충분하지 않다”고 우려했습니다.

[녹취: 브래들리 뱁슨 전 세계은행 고문] “I think starting with some recognition that the human security challenges that they're facing now are very real, and that they need more than just exemptions to sanctions that allow humanitarian aid to come in to be helpful because I simply don't think that's adequate to helping them meet the challenges that they have right now even if you could get that flowing more smoothly than it has been…It would deliver things that are important for the people of the country and if it could be done in a way that was not taking risks of channeling funds into the military programs that would be worth trying to figure out.”

뱁슨 연구원은 대북제재 완화와 대북지원이 “군사 프로그램에 대한 자금 투입 위험을 감수하지 않는 방식으로 이뤄질 수 있다면”이라는 전제를 달았는데, 워싱턴의 우려는 사실상 여기서 시작됩니다.

북한 취약 계층에 대한 인도주의적 지원 필요성에는 적극 공감하면서도 현금과 물자가 군대와 무기 개발 비용으로 전용되는 상황을 막는 데 우선순위를 둬야 한다는 논리로 이어집니다.

또한, 제재를 인도주의적 지원의 장애물로 보는 시각은 워싱턴 조야에서 거센 반론에 부딪혀 왔습니다. 일반 주민들이 겪는 기아와 가난, 열악한 보건 실태는 제재 때문이 아니라 권력 유지를 위해 자국민의 이익보다 군사력 강화에 희소한 재원을 쏟아붓고 있는 김정은의 의도적 정책에서 비롯됐다는 인식 때문입니다.

실제로 노동당 39호실 고위 간부를 지낸 리정호 씨는 지난 2월 VOA와의 인터뷰에서 “지방 출장을 다니면서 지원 물자가 전용되는 정황을 여러 차례 목격했다”고 말했습니다.

[녹취: 리정호 씨, 전 북한 노동당 39호실 고위 관리] “나는 북한에서 인도주의 지원으로 들어온 식량을 빼돌리는 현장을 여러 번 목격 했습니다. 북한 당국은 모니터링하는 국제감시단이 있으면 지원받은 식량을 주민들에게 공급하고 그 감시단이 떠나면 군대 차량을 동원해 다시 실어 가는 기가 막힌 행동을 합니다. 그때 주민들은 식량을 주었다가 빼앗아 간다고 뒤에서 욕하고 난리를 쳤습니다. 또 한번은 원산항에서 군대 차량 수십 대가 군용번호판을 지우고 일반 사회 차량인 것처럼 위장해 배에서 내리는 인도주의 지원 식량을 바로 군대로 실어 가는 것을 보았습니다. 그때는 왜 군대 차들이 번호판을 지우는지 이해하지 못하였습니다. 그런데 지금에 와서 보니까 국제사회가 북한 군대에는 식량 지원을 못 하게 돼 있는 것 같습니다.”

특히 국무부는 “북한의 인도적 위기상황은 북한 정권이 자국민의 안녕보다 불법 대량살상무기(WMD)와 탄도미사일 프로그램에 우선순위를 둔 결과”라는 입장을 거듭 분명히 해왔습니다.

국무부 대변인실 관계자는 지난달 1일 VOA에 “국제사회 일각에서 북한의 인도주의적 상황을 제재 탓으로 돌린다”며 “이는 북한의 악의적인 행동과 자국민의 고통에 대한 책임으로부터 관심을 돌리려는 ‘호도 전술(misleading tactic)’일 뿐”이라고 비판했습니다.

[국무부 관계자] “Some in the international community blame sanctions for the humanitarian situation in the DPRK. This is simply a misleading tactic to divert attention away from the DPRK’s malign activity and responsibility for the suffering of its people.”

또한 “우리는 북한인들에게 피해를 주지 않는 방식으로 행동하기 위해 노력 중이고, 북한이 이를 수용하기를 희망하면서 중요한 인도적 지원을 목표로 하는 국제적 노력을 계속 지지한다”고 강조했습니다.

VOA 뉴스 백성원입니다.